L’État du Missouri peut-il réellement demander des comptes à une superpuissance comme la Chine ? La victoire juridique du Missouri contre la Chine, qui lui rapporte 24 milliards de dollars, pour sa gestion de la COVID-19 semble historique, mais en réalité, elle est entachée de lacunes juridiques et d’imbroglios diplomatiques.
Anna-Sanziana Beschia
10 juin 2025
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Dans le cadre d’un procès surprenant et politiquement chargé, le Missouri a obtenu en mars 2025 un jugement par défaut contre la Chine concernant la gestion de la COVID-19 par cette dernière au début de la pandémie. Le procureur général du Missouri, Andrew Bailey, a obtenu un jugement de 24 milliards de dollars contre le gouvernement chinois, après que le juge fédéral Stephen Limbaugh Jr. ait statué en faveur de l’État du Missouri (surnommé « Show Me State »). Cependant, si Bailey semble confiant quant à sa capacité à recouvrer les 24 milliards de dollars que le Missouri réclame à la Chine à titre de dommages-intérêts, la voie vers une telle procédure est semée d’embûches juridiques, politiques et diplomatiques.
Quelles sont les implications réelles de la victoire du Missouri ? S’agit-il d’une victoire purement morale et symbolique ? Cette affaire pourrait-elle créer un précédent important dans le domaine du droit international ?
Bref historique des événements
En avril 2020, l’ancien procureur général du Missouri, Eric Schmitt, a intenté une action civile contre la Chine pour sa gestion de la COVID-19. En juillet 2022, toutes les plaintes ont été rejetées, en vertu de la loi sur l’immunité souveraine étrangère (FSIA), qui protège généralement les nations étrangères contre les poursuites devant les tribunaux américains, sauf en cas d’exception. En effet, en janvier 2024, la Cour d’appel des États-Unis pour le huitième circuit a statué que l’accusation spécifique de la Chine d’avoir accumulé des équipements de protection individuelle (EPI), tels que des masques et des respirateurs, relevait de l’exception « activité commerciale » de la FSIA.
Le procès accuse neuf entités et agences gouvernementales chinoises, dont le Parti communiste chinois, l’Institut de virologie de Wuhan et l’Académie chinoise des sciences, d’avoir accumulé des EPI et pris le contrôle d’usines qui fabriquaient des masques pour le compte d’entreprises américaines destinés au marché américain. Le Missouri a fait valoir que les actions des défendeurs étaient anticoncurrentielles et avaient eu pour effet direct de nuire aux prestataires de soins de santé de l’État, qui ne pouvaient pas traiter efficacement les patients, ainsi qu’à la population en général, qui devait payer des prix beaucoup plus élevés pour les masques. Le 27 janvier 2025, un procès a eu lieu au cours duquel le Missouri a présenté ses arguments et la Chine ne s’est pas présentée. Finalement, le 7 mars 2025, le juge Limbaugh a statué en faveur du Missouri, accordant à l’État plus de 24 milliards de dollars de dommages et intérêts.
Le Missouri peut-il réellement recouvrer ces actifs ?
L’absence de la Chine devant le tribunal, qui a rejeté en bloc cette plainte jugée futile et absurde, a sans aucun doute joué en faveur du Missouri. Cependant, il n’est pas facile de contourner les nombreuses dispositions de la FSIA. La FSIA a été créée en 1976 dans le but de fournir un cadre juridique normalisé aux États étrangers et aux parties à un litige aux États-Unis, facilitant ainsi le commerce international et les relations diplomatiques. Avant la FSIA, les décisions relatives à l’immunité des États étrangers étaient prises par le département d’État américain. La FSIA a transféré cette compétence au pouvoir judiciaire dans le but de dépolitiser la procédure et de garantir que ces décisions soient prises sur la base de principes juridiques plutôt que de pressions diplomatiques.
Comme pour la plupart des questions relevant des relations internationales, la FSIA repose sur un principe de réciprocité : les gouvernements étrangers bénéficient de l’immunité devant les tribunaux américains (sauf exception) et les autres nations s’abstiennent également d’intenter des actions en justice contre le gouvernement américain. Dans le passé, la plupart des affaires dans lesquelles les États-Unis ont poursuivi avec succès des gouvernements étrangers en vertu d’une exception à la FSIA étaient liées au terrorisme.
Bien que le juge Limbaugh ait rendu un jugement par défaut en faveur du Missouri et ait statué que l’immunité ne s’applique pas au gouvernement chinois en vertu de l’exception relative aux « activités commerciales » prévue par la FSIA (qui fonctionne essentiellement comme une loi antitrust), il n’est pas certain que l’un des neuf défendeurs (tous des organismes et agences du gouvernement chinois) possède des biens aux États-Unis pouvant être saisis pour satisfaire au jugement.
William Dodge, éminent juriste américain, explique que l’immunité d’exécution est beaucoup plus large que l’immunité de poursuite. De plus, les biens situés aux États-Unis appartenant à la Chine, à ses ministères, à ses subdivisions et au Parti communiste chinois sont immunisés contre l’exécution, à moins que ces biens n’aient été utilisés pour stocker des EPI, ce qui n’est guère le cas. Toutefois, les biens situés aux États-Unis appartenant à des agences chinoises telles que l’Académie chinoise des sciences pourraient être saisis même s’ils n’ont pas été utilisés pour stocker des EPI. Même si certains des neuf défendeurs sont potentiellement plus exposés que d’autres, la Chine pourrait toujours recourir à d’autres subtilités juridiques pour faire annuler le jugement, par exemple en affirmant que la procédure judiciaire n’a pas été menée correctement.
En bref, bien que Bailey affirme que l’État saisira les actifs appartenant à la Chine situés n’importe où aux États-Unis, y compris les terres agricoles, si la Chine refuse de payer la somme allouée, il est très loin d’atteindre son objectif. Les dispositions de la FSIA empêchent le Missouri de saisir des biens simplement parce qu’ils appartiennent à la Chine.
Y a-t-il d’autres issues possibles ?
Au vu des détails ci-dessus, la décision du juge Limbaugh semble largement symbolique et n’est qu’un incident parmi tant d’autres qui contribuent à des relations politiques déjà tendues entre les deux pays. Plusieurs sénateurs républicains ont tenté de modifier la FSIA en 2020 afin de permettre des poursuites judiciaires contre le gouvernement chinois à la suite de la COVID-19. Cependant, aucun de ces projets de loi n’a été adopté. Compte tenu des bouleversements judiciaires actuels sous la deuxième présidence de Donald Trump, il convient de se demander si cela va changer. Mais jusqu’à présent, l’administration Trump n’a montré aucune intention de modifier la FSIA afin de faciliter la saisie des actifs appartenant au gouvernement chinois aux États-Unis.
La possibilité pour un État de poursuivre le gouvernement chinois devant la Cour internationale de justice (CIJ) est une autre option. Les juristes de l’Association internationale du barreau expliquent qu’un État devrait démontrer que la Chine a violé un accord international qui donnerait à la CIJ le pouvoir d’intervenir. La violation d’une disposition d’un traité international serait un bon exemple. Le 23 mai 2005, la Chine a adhéré au Règlement sanitaire international de l’OMS. Un État peut donc invoquer les dispositions du Règlement sanitaire international de l’OMS pour alléguer une violation par la Chine dans sa réaction tardive et opaque au virus au début de la pandémie. Même dans ce cas, la mise en œuvre d’une telle décision s’avérerait difficile.
En ce qui concerne les États-Unis, la FSIA a été créée précisément pour éviter de tels dilemmes diplomatiques et, surtout, pour empêcher le gouvernement américain de faire l’objet de représailles à l’étranger. Le Missouri devrait peut-être se demander si, dans le contexte géopolitique épineux actuel, il est judicieux sur le plan stratégique de poursuivre l’affaire contre la Chine.
