Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist für ein Drittel des jährlichen EU-Haushalts verantwortlich. Die Mitgliedstaaten hatten sich zuvor auf eine Reform geeinigt, die den Schwerpunkt auf nachhaltige landwirtschaftliche Praktiken legt. Die Ukraine-Krise hat die Ernährungssicherheit in der EU zu einem zentralen Anliegen der Mitgliedstaaten gemacht. Neue Vorschläge des österreichischen Landwirtschaftsministers im Vorfeld des EU-Landwirtschafts- und Fischereirats am 21. März zur Bewirtschaftung von Brachflächen und zur Einführung einer neuen EU-Eiweißstrategie haben die Unterstützung von zwanzig Mitgliedstaaten gefunden. Die Europäische Kommission bereitet derzeit einen Vorschlag in diesem Sinne vor. Grüne Lobbyisten sind entschieden gegen diese neuen Initiativen.
Bruce McMichael, 22. März 2022
Eine Online-Suche nach „Europäische Union“ und „Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)“ ergibt eine Vielzahl von kritischen Nachrichtenartikeln, Dutzende von Websites der Zivilgesellschaft, die auf wahrgenommene Mängel hinweisen, und schließlich ruhige, überlegte bürokratische Erklärungen der Europäischen Kommission selbst.
Auf die GAP entfällt ein Drittel des jährlichen Haushalts der Europäischen Kommission (EK). Es ist daher nicht verwunderlich, dass ihre Existenz ständig unter finanziellem, politischem und – für Landwirte und andere Empfänger von Finanzmitteln – kommerziellem und zunehmend auch ökologischem Stress steht. Die bisherigen GAP-Verhandlungen und die EG-Politik haben sich von der Produktionssteigerung wegbewegt und sich auf die Grundsätze des Green Deal konzentriert – Nachhaltigkeit, soziale Verantwortung sowie Klima- und Umweltbewusstsein.
Diese Grundsätze sind zwar wichtige langfristige Ziele, die die Zukunft der Landwirtschaft in ganz Europa prägen werden, aber auch die Ernährungssicherheit wird eine Rolle spielen. Der anhaltende Konflikt zwischen Russland und der Ukraine hat die Ströme vieler Rohstoffe, von Düngemitteln und Getreide bis hin zu Kohlenwasserstoffen und Metallen, unterbrochen. Auf Russland und die Ukraine zusammen entfallen 30 % des Welthandels mit Weizen, 32 % mit Gerste, 17 % mit Mais und über 50 % mit Sonnenblumenöl und -samen. Der Preis für Weizen hat sich seit Beginn des Krieges in der Ukraine verdoppelt.
Im Vorfeld der Tagung des Rates „Landwirtschaft und Fischerei“ am 21. März in Brüssel hat die österreichische Landwirtschaftsministerin Elisabeth Köstinger eine EU-Initiative gestartet, die darauf abzielt, brachliegende Flächen zu nutzen, um die Produktionsausfälle in der Ukraine auszugleichen. Köstinger fordert die Freigabe der stillgelegten Flächen im Rahmen der EU-Agrarpolitik. Sollte dieser Vorschlag angenommen werden, könnten in der EU zusätzlich vier Millionen Hektar für den Weizenanbau genutzt werden. Darüber hinaus hat Österreich auch eine Initiative für eine europäische Eiweißstrategie vorgelegt. Köstinger möchte, dass die europäischen Landwirte mehr Eiweiß (Raps und Sojabohnen) anbauen. Dieser Vorschlag stößt bei den Mitgliedstaaten auf breite Zustimmung und wird von grünen Aktivisten kritisiert.
In den 60 Jahren ihres Bestehens war die GAP immer wieder Gegenstand von Kontroversen. Ihre vermeintlichen Schwächen waren ein wichtiger Faktor für den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU. Die GAP wurde in einer ganz anderen Zeit konzipiert und ist eine Partnerschaft zwischen Landwirtschaft und Gesellschaft sowie zwischen der EU und ihren Landwirten. Seit 1962 hat die GAP einen Binnenmarkt für landwirtschaftliche Lebensmittel in der EU gefördert und gleichzeitig einige der weltweit höchsten Sicherheits- und Umweltstandards aufrechterhalten und für erschwingliche Preise gesorgt. Ohne die GAP-Zahlungen wären viele landwirtschaftliche Betriebe nicht überlebensfähig. Allein in Frankreich stammen 47 % des Einkommens der Landwirte aus der GAP.
Die drei Verordnungen, die das GAP-Reformpaket bilden, wurden sowohl vom Europäischen Rat als auch vom Europäischen Parlament unterzeichnet und am 6. Dezember 2021 im Amtsblatt der EU veröffentlicht. Die neue Politik wird ab 2023 bis 2027 in vollem Umfang gelten. Die Verhandlungen zur endgültigen Festlegung der neuen GAP sind für die kommenden Monate geplant und sollen von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.
Bis zum Jahr 2030 will die Europäische Kommission erreichen, dass natürliche Räume, von Wäldern bis zu Böden, 310 Millionen Tonnen CO2 binden – ein dramatischer Umschwung gegenüber dem zuvor erklärten Ziel von 225 Millionen Tonnen, die sie bei einem Business-as-usual-Szenario binden sollten.
Um diese Ziele zu erreichen, muss die GAP von dem derzeitigen hektarbezogenen Finanzierungssystem auf ein System umgestellt werden, das nachhaltige landwirtschaftliche Praktiken belohnt. Dazu gehören Anreize für Landbesitzer, sich an der so genannten „Kohlenstoffbewirtschaftung“ zu beteiligen, bei der Land- und Forstwirte Maßnahmen wie Fruchtwechsel und Wiederaufforstung einführen, um die Menge des gebundenen Kohlendioxids zu erhöhen.
Wirtschafts- und Agraranalysten warnen vor einem Anstieg der Lebensmittelpreise durch Landwirte und Genossenschaften, die die vorgeschlagene neue GAP mit Misstrauen betrachten. Die Erzeuger befürchten, dass sich die Konzentration auf eine „nachhaltige“ Lebensmittelproduktion negativ auf ihre traditionellen Anbaumethoden und Ergebnisse auswirken wird. Der Krieg in der Ukraine wird diesen Trend noch verschärfen.
Ein weiterer Vorwurf an die GAP lautet, dass sie durch die Missachtung der anerkannten Regeln von Angebot und Nachfrage eine enorme Verschwendung darstellt. Sie führt zu einer Überproduktion, die Berge von Überschussprodukten wie Getreide, Reis, Zucker, Wein und Milchprodukte hervorbringt, die vernichtet oder in Entwicklungsländern deponiert werden.
Zu den unvorhergesehenen Folgen der bestehenden GAP gehört, dass die Produktionskosten bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse wie Milch dazu geführt haben, dass die Landwirte in einer Reihe von Entwicklungsländern mit künstlich niedrigen Milchpreisen zurechtkommen müssen. So importieren beispielsweise multinationale Unternehmen, die in Ländern wie Senegal und Ghana tätig sind, billige (subventionierte) Milch und Milchpulver, was die lokale Marktdynamik verzerrt.
Anfang 2020 forderte eine Gruppe von Abgeordneten des Europäischen Parlaments eine Mengenreduzierung im Milchsektor, um eine Störung dieser Märkte, eine Erhöhung der Milchlagerhaltung in der EU oder die Vernichtung unverkaufter Milch zu vermeiden, doch es wurde wenig erreicht. Die subventionierte Milcherzeugung hat auch die Preise in der gesamten EU nach unten gedrückt, was das Schreckgespenst der Milchseen aufkommen lässt, die für Subventionen und nicht für die Nachfrage geschaffen wurden.
Die „Farm to Fork“-Strategie ist das Kernstück des „Green Deal“, der im Oktober 2021 von einer breiten Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments (MEP) angenommen wurde. Sie zielt darauf ab, die Lebensmittelsysteme fair, gesund und umweltfreundlich zu gestalten. Viele sind jedoch besorgt über die unbeabsichtigten Folgen dieser Strategie. Die globale Interessengruppe Slow Food International weist darauf hin, dass eine reformierte GAP weiterhin diejenigen mit dem größten Landbesitz belohnen wird, anstatt kleinere, biologisch vielfältigere Betriebe, wie zum Beispiel Bergschafbetriebe.
Einige europäische Landwirte äußern die Befürchtung, dass die Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ zu einer Verlagerung unserer Lebensmittel- und Agrarproduktion in Länder außerhalb der EU führen könnte. Zu den Themen, die den Kontinent spalten, gehören Pläne zur Reduzierung des Einsatzes von Pestiziden wie Neonicotinoiden und Glycophosphaten sowie alternative Technologien wie neue Züchtungs- oder Genomtechniken. Große Pharmaunternehmen und Agrarkonzerne setzen sich auf EU-Ebene für diese Technologien ein.
Nach 60 Jahren hat die GAP immer noch die Kraft, ihre Befürworter und Kritiker zu überraschen. Angesichts des Paradigmenwechsels im Umweltbereich bringt die GAP grüne Agenden auf den Verhandlungstisch. Doch die Ukraine-Krise hat der grünen Gleichung einen Strich durch die Rechnung gemacht.
In den letzten Jahrzehnten haben die Regierungen in ganz Europa die Ernährungssicherheit zurückgestuft, die keine hohe Priorität mehr hatte. Der Konflikt in der Ukraine hat die Prioritäten für die GAP-Reform verändert. Da die Preise für Lebensmittel und Düngemittel steigen, müssen sich die Verhandlungen in Brüssel und in den Mitgliedstaaten plötzlich mit einem riesigen neuen Problem befassen, nämlich der Sicherung erschwinglicher Lebensmittel für ihre Bürger. Die GAP-Reform muss ein Gleichgewicht zwischen Ernährungssicherheit und Nachhaltigkeit sowie sozialen und klimapolitischen Aspekten herstellen.
