Les pourparlers de paix entre l’Ukraine, les États-Unis et la Russie sont dans l’impasse. Le scandale de corruption qui ne cesse de prendre de l’ampleur et qui touche l’ensemble du gouvernement du président Zelensky survient au pire moment possible pour l’Ukraine. Le président Trump a déjà déclaré sans équivoque que l’Ukraine ne rejoindrait pas l’OTAN et a repoussé à plus tard toute garantie de sécurité éventuelle de la part des États-Unis. Sans le soutien des États-Unis, l’Ukraine est condamnée. Une Ukraine neutre, sur le modèle de la neutralité autrichienne, pourrait-elle faire avancer le processus de paix ?
Heinz Gärtner
4 décembre 2025
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La neutralité était un concept qui permettait de tenir à distance les blocs de la guerre froide. Dans une certaine mesure, elle garantissait l’indépendance politique des États neutres. Ces États n’adhéraient à aucune alliance militaire, mais leurs valeurs et leurs systèmes économiques étaient orientés vers l’Occident. En Europe centrale, seule l’Autriche a conservé son statut de neutralité après 1955. Néanmoins, des idées ont été développées sur la manière dont le modèle autrichien de neutralité pourrait servir de solution à d’autres problèmes non résolus.
En 1954 et 1955, les États-Unis avaient déjà développé une vision positive de la neutralité. Son importance internationale n’était pas rejetée, mais examinée en termes de faisabilité, d’adéquation, de durabilité et de solidarité. Les États neutres n’étaient pas considérés comme des sujets d’une troisième puissance qui tomberaient sous la dépendance communiste soviétique. Néanmoins, Washington était bien conscient que la neutralité répondrait aux besoins de sécurité de l’Union soviétique.
Le président américain Dwight Eisenhower a déclaré en 1956 : « Aujourd’hui, certains États se décrivent comme neutres. Cela ne signifie pas nécessairement, comme on le dit souvent, qu’ils sont neutres entre le bien et le mal ou entre le convenable et l’inconvenable. Ces États appliquent le terme « neutre » à leurs relations avec les alliances militaires. Et je tiens à souligner que je ne vois aucune raison pour que cela soit toujours à notre désavantage. »
Le point de vue d’Eisenhower doit être replacé dans le contexte de sa tentative, dans les années 1950, de retirer davantage de troupes américaines d’Europe et d’encourager les Européens à contribuer davantage à leur propre défense. C’est pourquoi le gouvernement américain a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité d’armer les États neutres. Il était également important pour le président Eisenhower que la neutralité de l’Autriche soit « armée » afin de ne pas créer de vide militaire.
En mai 1955, Eisenhower a commenté la question de la neutralisation de l’Autriche comme suit :
« Et je voudrais dire ceci : il semble y avoir une idée de plus en plus répandue selon laquelle une série d’États neutralisés pourrait être établie à travers l’Europe, du nord au sud. Eh bien, rappelez-vous : le traité sur la neutralisation de l’Autriche ne dit pas que l’Autriche sera désarmée. Il ne s’agit pas d’un vide, ni d’un vide militaire ; il s’inspire du modèle suisse. La Suisse est tenue de maintenir sa propre neutralité, et je pense qu’elle se battrait jusqu’à la mort pour la défendre. Ce type de neutralité est très différent d’un simple vide militaire. »
Eisenhower n’accepta la neutralité de l’Autriche qu’à condition que celle-ci soit en mesure de la défendre. Entre 1955 et 1959, les États-Unis soutinrent donc la création des forces armées autrichiennes à hauteur de 80 millions de dollars, puis par divers programmes de formation (Conseil national de sécurité, 1960). L’Union soviétique ne semblait pas voir d’inconvénient à ce que la neutralité de l’Autriche soit garantie par une grande armée.
Il s’agissait là d’un engagement clair qui fut renforcé quatre ans plus tard. Un document du Conseil national de sécurité datant de 1960, approuvé par le président Eisenhower le 18 janvier 1961 (deux jours avant l’investiture de John F. Kennedy), formulait l’objectif « de maintenir l’indépendance et la stabilité de l’Autriche et de l’encourager à poursuivre sa politique pro-occidentale, ainsi qu’à résister aux pressions et au chantage du communisme ». L’un des principaux objectifs politiques était de considérer toute violation de l’intégrité du territoire autrichien ou de sa neutralité comme une menace grave pour la paix.
Il y a eu un certain nombre de propositions concernant la neutralité en Europe centrale. George F. Kennan, qui a développé le concept de politique d’endiguement en tant qu’ambassadeur des États-Unis à Moscou après 1947, a proposé la neutralité pour l’Europe centrale et une Allemagne unifiée en 1956 et 1957, car il ne croyait pas à la durabilité de la division de l’Europe et de Berlin. Il a fait les remarques suivantes en 1967 :
« J’ai toujours pensé que la libération de l’Europe de l’Est du joug artificiel qui lui était imposé depuis quelques années serait facilitée si la ligne de démarcation entre les blocs militaires américain et russe n’était pas trop marquée et si la zone neutre entre les deux pouvait être élargie plutôt que réduite. »
Kennan se réjouissait que la Suède n’ait pas adhéré au Pacte atlantique de l’OTAN, que la Suisse ait maintenu sa neutralité traditionnelle, que l’Autriche soit devenue neutre et que la Yougoslavie ne se soit alignée ni sur l’Occident ni sur l’Orient. On ne doit pas attendre des États neutres « qu’ils promettent de nous défendre en cas de guerre, mais plutôt qu’ils gardent une vision claire de leurs propres intérêts et résistent vigoureusement à toute pression indue, d’où qu’elle vienne, en temps de guerre comme en temps de paix. »
Dans la seconde moitié des années 1950, parallèlement au débat sur la neutralité, un débat sur le « désengagement » s’était engagé dans le contexte de plusieurs propositions sur la sécurité collective. L’idée était de créer une région de sécurité commune et de réduire la confrontation entre les blocs. Ces idées de sécurité collective ont été complétées par la proposition d’une « zone exempte d’armes nucléaires ». L’Autriche, en tant qu’État neutre non nucléaire, est ainsi également devenue un modèle pour le plan Rapacki.
Dans ce contexte, en 1957 et 1958, le ministre polonais des Affaires étrangères Adam Rapacki a présenté des propositions visant à créer des zones exemptes d’armes nucléaires couvrant la Pologne, la Tchécoslovaquie, la République démocratique allemande et la République fédérale d’Allemagne (l’Autriche était déjà exempte d’armes nucléaires). Les armes nucléaires ne devaient pas être produites ni stockées sur ce territoire. Parallèlement, le stationnement d’installations destinées à leur utilisation et l’utilisation effective d’armes nucléaires dans cette zone auraient également été interdits.
Le plan Rapacki a ensuite servi de modèle à diverses propositions de zones exemptes d’armes nucléaires en Europe. Par exemple, en 1982, la Commission Palme a proposé une zone exempte d’armes nucléaires sur le « champ de bataille » de l’Europe centrale, qui pourrait s’étendre des États baltes aux Balkans.
Le statut d’État sans armes nucléaires de l’Autriche est inscrit dans le traité d’État de 1955, qui stipule que :
« L’Autriche s’engage à ne pas posséder, fabriquer ou tenter d’utiliser : a) toute arme nucléaire, b) toute autre arme de destruction massive pouvant être utilisée actuellement ou à l’avenir comme moyen de destruction massive et désignée comme telle par l’organe compétent des Nations Unies… »
En ce qui concerne l’Autriche et les solutions possibles au conflit entre la Russie et l’Ukraine, la question clé est de savoir si la neutralité est compatible avec un futur accord sur la sécurité de l’Ukraine. Après la guerre en Ukraine, les frontières politiques seront probablement déterminées par la position des armées, comme en Allemagne et en Corée après la Seconde Guerre mondiale. Dans tout accord de paix futur, le président Poutine ne peut espérer à la fois conserver tous les territoires contrôlés par la Russie et obtenir que l’Ukraine renonce à adhérer à l’OTAN, tandis que le président Zelensky a peu de chances d’obtenir le retrait complet de la Russie et l’adhésion à l’OTAN. Les membres de l’OTAN, quant à eux, doivent reconnaître que les alliances militaires ne peuvent à elles seules garantir la sécurité absolue de l’Ukraine.
Un modèle s’inspirant de la neutralité de l’Autriche pourrait constituer un compromis, impliquant le retrait progressif de la Russie des territoires occupés en échange de l’engagement de l’Ukraine à renoncer à son adhésion à l’OTAN et au déploiement de troupes étrangères, tout en conservant la perspective d’une adhésion à l’UE.
