违约者是条约的真正受益者吗？

Frances Mautner Markhof, 2023年8月29日
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违反条约并不是什么新鲜事，而且可能已成为新常态。纵观历史，违反条约和协议的情况时有发生，这往往会带来灾难性的后果。我们吸取了许多但并非所有的教训，其中包括“信任但要核实”，以及不要要求滥用条约来消灭已经战败的敌人，二战的胜利者意识到了这一点，但结束第一次世界大战的1919年《凡尔赛条约》却没有。

条约创造了国际法应占主导地位的空间。那些在条约框架内或之外为自己安排特权地位或豁免的国家是最大受益者。

违反《不扩散核武器条约》（NPT）

《不扩散核武器条约》是一个重要的条约范例，其中被遗漏的内容与已包含的内容一样重要甚至更具有决定性。除了没有惩罚或制止核武器国家（NWS）和无核武器国家（NNWS）违反条约的机制外，《不扩散核武器条约》对非《不扩散核武器条约》缔约国但已经研制并拥有核武器的国家（印度 、以色列、巴基斯坦、朝鲜）也没有任何约束力。因此，人们可以说，《不扩散核武器条约》的目的是控制那些基本上就无意或无力发展核武器的无核武器国家。

未加入《不扩散核武器条约》制度但仍然是原子能机构成员国的主要国家（印度、以色列、巴基斯坦，朝鲜除外），已经在任何监测或控制系统之外开发并生产了自己的核武器。这违反了《国际原子能机构规约》，该规约要求其成员国的所有活动都应用于和平利用核能，并在必要时接受国际原子能机构的保障监督。然而印度、以色列和巴基斯坦仍然是国际原子能机构的成员国。对于美国及其北约（和其他）盟国来说，非《不扩散核武器条约》缔约国拥有核武器的情况现已被视为既成事实（朝鲜除外）； 而对其他国家来说，这违反了《不扩散条约》的精神和文字。

核武器国家实际上非但没有履行《不扩散核武器条约》第六条关于军控和裁军的义务，反而还在提升自己的核能力。那些拒绝加入《不扩散核武器条约》的国家（印度、以色列、巴基斯坦——“非官方”核武器国家）或退出《不扩散核武器条约》（如朝鲜）的国家，已经以很少的成本或几乎没有付出任何代价就开发并拥有了核武器，除了对朝鲜实施制裁外。

人们早就认识到，《不扩散核武器条约》创建并认证了关于拥有核武器的“两级”制度，拥有此类武器的国家被视为处于更高或更有特权的“阶级”。 这是印度从未打算加入《不扩散核武器条约》的一个关键原因。因此，核武器国家和非官方核武器国家都拥有强大的政治、军事和安全影响力——“两级制度”是真实存在的。

违反其他军备控制/裁军协定

美国以俄罗斯违规为由，于 2002 年 6 月 13 日退出《反弹道导弹条约》，导致该条约终止，从而允许美国开发和部署导弹防御系统。俄罗斯的回应是增强其核能力，并宣布不再受 1993 年《第二阶段削减战略武器条约》的约束。美国声称俄罗斯违反了条约，于 2019 年 8 月 1 日退出了《中程核力量条约》 （INF），而俄罗斯则以美国违规为由，于次日退出了《中程核力量条约》。

最终，除了两国的军工联合体之外，没有人能够获益，两国现在可以自由地开发、生产、部署和销售更先进的武器，即支持军备竞赛。失去的是核大国之间的建立信任措施和相互信任，以及战略稳定的关键支柱。

违反《不扩散核武器条约》的核共享——何人受益？

《不扩散核武器条约》制度的一个特殊受益者是美国，它违反《不扩散核武器条约》义务，通过核共享协议在北约五个国家部署核武器。核共享（Nuclear Sharing/NS），即美国与其五个北约盟国之间的双边核合作协议，涉及在这些盟国的领土上部署美国核武器，声称这是美国扩大威慑或想受到美国核保护伞所提供的保护的必要条件。核共享违反了美国和相关北约盟国的《不扩散条约》义务。

参与核共享的北约盟国认为，核共享使相关国家对美国在其领土上使用或威胁使用核武器有一定的影响力——所有这些都违背了经验和现实。核共享所确保的是，在任何核对手之间的冲突中，欧洲北约盟国都将成为主要目标和下一个战场。

美国向日本和韩国提供延伸核威慑，但并未在其领土上部署核武器，而是将其部署在美国境内。因此，美国能够扩大核威慑及其核保护伞，而无需在这些盟国的领土上部署核武器。

违反明斯克协议

目前违反条约的一个关键例子涉及所谓的《明斯克协议》。明斯克协议涉及乌克兰、俄罗斯、欧洲安全与合作组织（欧安组织）、卢甘斯克州和顿涅茨克州（区）领导人签署的两项协议，并由德国和法国以所谓的“诺曼底形式”进行监督。与大部分情况一样，明斯克协议没有现实的执行机制。

2014和2015年的《明斯克协议》旨在结束乌克兰俄语顿巴斯地区的冲突，因为2014年的迈丹“革命”导致亲俄罗斯的基辅民选政府被推翻。这场冲突在基辅政府和顿巴斯之间持续了多年。明斯克文件既确认了乌克兰对顿巴斯的主权，也确认了顿巴斯地区卢甘斯克州和顿涅茨克州的自治权，该地区主要居住着讲俄语的乌克兰人。明斯克各方同意停火、撤回重型武器、在该地区举行选举以及欧安组织的监测和核查。

人们普遍认为，这些协议的条款和义务从未得到实际的执行，事实上他们也从未打算这样做。

违反国际条约：谁来守护守护者？

乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基在2023年2月接受德国新闻杂志《明镜周刊》采访时表示，他此前曾告诉德国总理安格拉·默克尔和法国总统埃马纽埃尔·马克龙，明斯克协议“不可能”，“我们无法执行”。他说，他口头上同意了这些协议，目的是与俄罗斯谈判囚犯交换，并让乌克兰有更多时间备战。

明斯克协议从一开始就有意被违反，德国前总理安格拉·默克尔在 2022 年 12 月 7 日接受《时代周报》采访时出人意料地承认了这一点：

“2014年的明斯克协议试图为乌克兰争取时间。乌克兰利用这段时间变得更加强大，正如你今天所看到的那样。2014到2015年的乌克兰和今天的乌克兰不一样。”这位前总理表示，“每个人都很清楚”冲突已经暂停，可问题没有得到解决，“但这恰恰给乌克兰带来了宝贵时间。”2023 年 4 月，默克尔被授予德国最高荣誉勋章——大十字勋章（Grosskreuz或Large Cross），尽管她的遗产受到了批评。

因此，违反条约已成为“如何违反”和“何人受益”的问题。但俗话说“谁来监督守门人？”（quis custodiet ipsos custodes？）——谁来守护守护者？