埃及和苏丹拒绝新的《尼罗河流域合作框架项目协议》

Michael Asiedu
2025年1月20日
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多年来，尼罗河一直是流域国家（即尼罗河沿岸国家）争议的焦点。埃塞俄比亚、乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚、布隆迪、卢旺达和刚果民主共和国（DRC）等多个上游国家长期以来一直认为，殖民时代的协议不公平地赋予了埃及和苏丹（两大下游国家）更多的尼罗河使用权。

1929年，埃及与英国（代表其当时的殖民地苏丹）签署了首份《尼罗河条约》。该条约要求上游流域国家承认埃及和苏丹对尼罗河水资源的历史性和自然的权利。1956年苏丹独立后，埃及和苏丹重新谈判尼罗河水资源的分配，达成1959年条约，规定埃及获得尼罗河水量的75%，其余归苏丹。

该条约至今仍然有效，但围绕尼罗河水资源使用的争端最终促成了1999年《尼罗河流域倡议》（NBI）的制定。该倡议的目标是将所有流域国家聚集在一起（厄立特里亚为观察国），制定公平分配尼罗河水资源的框架，以避免冲突。2010年5月14日，《尼罗河流域合作框架项目协议》（CFA） 开放签署，但埃及和苏丹拒绝签署，理由是该协议违反了1929年和1959年的《尼罗河协议》，以及1989年国际法院（ICJ）的一项判决——该判决认定，水资源协议与边界协议具有同等的不可变更性，即未经所有相关方同意，不得撤销或修改。

然而，在尼罗河流域10个国家中，埃塞俄比亚、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达、布隆迪和南苏丹六国批准后，《尼罗河流域合作框架项目协议》于2024年10月13日正式生效。该协议的法律地位也已得到非洲联盟（AU）的确认。埃及和苏丹仍然坚决拒绝该协议，而尽管刚果民主共和国和肯尼亚尚未批准该协议，批准国数量已满足要求。

10月12日，埃及-苏丹尼罗河水联合常设技术委员会（PJTC）在一份联合声明中表达了不满，呼吁所有尼罗河流域国家“恢复1999年尼罗河流域倡议的完整性，并避免采取可能加剧上游和下游国家之间分歧的单方面行动”。在提到批准国时，声明还补充道，“六国委员会”绝不能被视为尼罗河流域整体的代表。

最关键的是，2011年开工建设的埃塞俄比亚复兴大坝（GERD）进一步加剧了苏丹，尤其是埃及的反对，因为埃及98%的水供应依赖尼罗河。埃塞俄比亚在尼罗河的重要支流——青尼罗河上修建了这座耗资40亿美元的大坝。目前，大坝已接近90%完工。埃塞俄比亚认为，该大坝对国家经济发展至关重要，计划利用其发电以缓解国内电力短缺，并坚称不会对下游国家的水资源供应构成威胁。然而，下游国家埃及和苏丹却将复兴大坝的存在视为对其尼罗河水资源份额的威胁，并要求达成具有法律约束力的协议，以限制大坝的蓄水和运行方式。

埃塞俄比亚尚未给出这样的协议，而该大坝被视为推动其他上游国家批准《尼罗河流域合作框架项目协议》的关键因素。埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德（Abiy Ahmed）于10月13日呼吁尚未签署协议的国家加入这一进程，并将该协议形容为一个促进地区合作、公平利用尼罗河资源的“尼罗河大家庭”。在10月中旬举行的开罗水周会议上，埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西（Abdel Fattah Al-Sisi）发表演讲，强调水资源安全是埃及的当务之急，并表示埃及绝不能承受“失去哪怕一滴水”。

埃及和苏丹并非简单地拒绝《合作框架项目协议》（CFA），而是提出了替代方案，并以赞比西河和塞内加尔河流域等非洲跨界水资源管理模式为例，展示有效合作的可能性。然而，无论这些提议是否合理，其他上游国家可能仍难以接受来自埃及和苏丹的方案。上游国家认为，埃及和苏丹已经享有对尼罗河水资源更大程度的不受限制的使用权。

尼罗河争端更广泛的地缘政治影响不容忽视。埃及将埃塞俄比亚视为地区地缘政治对手，并已寻求与索马里开展军事合作，以对抗其在非洲之角地区的影响力。索马里也欢迎埃及提供维和部队，参与非盟索马里支助稳定团（AUSSOM），以替代即将于2024年12月撤离的非盟索马里过渡团（ATMIS）。一项新的联合国决议成立了一个新的非洲维和特派团。这项协议由土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安于2024年12月末促成，将允许埃塞俄比亚部队参加维和任务。

然而，索马里与埃塞俄比亚的关系远未正常化。决议通过后，索马里议员阿尤布·伊斯梅尔·优素福在 X 平台上呼吁将埃塞俄比亚排除在维和部队之外，他表示：“没有哪个国家会信任一个曾威胁其主权的国家。”

埃及在索马里日益加深的军事介入，包括供应武器和派遣维和部队，表明其意图制衡埃塞俄比亚在该地区的影响力，尤其是在埃塞俄比亚签署了一项进入索马里兰海岸线建造海军基地的协议之后。埃塞俄比亚已对埃及在索马里的作用表示担忧，担心这不仅可能破坏该地区的稳定，还可能威胁其自身的战略利益，包括进入红海的通道以及复兴大坝。

埃及和苏丹对新的尼罗河合作框架的拒绝，以及埃及在索马里的军事行动，都迫切需要非洲联盟的介入。如果非盟不利用其和平与安全机制，并促使关键利益相关方展开建设性对话，那么地区敌对行动就极有可能发生。